新思想引领新征程丨厚植底色、提质转型 传统制造业加速向“新”

比如以北京、青岛、滨州三个评估城市为例。

也因此，这与检察院的侦查监督是两码事。2001年，高检院出台了《民事行政案件办案规则》，这是在两法授权的基础上检察系统自身的制度建设，具有一定指标意义。

第二，注意到监督制度总体格局的变迁性，并承认宪法对于检察机关的具体定位是有可能发生变化的。第二，1979年之后对于一般监督体制的总体放弃或许可以用来解释检察机关实际工作重点的选择，然而《民事诉讼法》等法律对于检察院（刑事诉讼以外的）诉讼监督权的明确授予，又对法律监督机关这个概念的内涵作了稍许充实，可是，这究竟是宪法规范对于检察院职权的支撑，还是诉讼法反向定义了宪法，令人困惑。具体来讲，包括1979年《刑事诉讼法》（与1979检察院组织法在同一届次人大会议上通过）在内的法律法规设计了一套公安机关与检察机关在侦查权上的分权体制[66]——随着法制建设的进步，公安机关也在逐渐法律化。该文最初收录于王桂五：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版。[64]在八二宪制之下，监督、制约公安机关是检察院宪法地位的一个重要的落实形式，在这个意义上，检察院完全配得上法律监督机关的称谓。

最高人民检察院孙谦副检察长曾有感言：……过去的30年中，‘监督二字在检察理论上引起的争议可以说是检察理论研究中‘永恒的主题。对于检察机关而言，其剥离出去的职务犯罪侦查权并没有完全演变为法外权力，而将在以《监察法》为主干的监察法律法规体系中进行新的设置、配置。主要负责人实行党政分设的，按相关规定执行。

……从党的领导所要解决的具体问题来说，相关领域的具体制度往往是真正解决问题的制度，一旦这个制度的逻辑被党的领导制度逻辑‘矫正或者‘替代，那么相关制度解决问题的能力和应有功效的发挥就会大大降低，这种情况最后影响的还是党的领导本身。党组决策规则是票决制，而国家法律以及《法治政府纲要》规定行政工作重大问题由首长个人最终作决定。[56]张文显主编：《法理学》（第五版），高等教育出版社2018年版，第367页。[10]官方解读专门指出：实践中，党组书记一般是由本单位领导班子主要负责人担任，这就容易将党组决策方式混同于行政决策方式，忽视集体领导原则，甚至出现一人说了算的问题。

对此，2016年10月习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上作了权威阐释：企业党委（党组）也要尊重其他治理主体，既维护董事会对企业重大问题的决策权，又保证党组织的意图在重大问题决策中得到体现。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。

[18]皮纯协等主编：《简明政治学辞典》，河南人民出版社1986年版，第282页。四、党组依法执政的操作规范 以上分析表明，在现行制度中，行政机关党组讨论决定重大业务问题并不是要取代首长依法组织决策活动并最终作出决定的全部或部分职权。许安标主编：《宪法学习读本》（修订版），中国法制出版社2019年版，第177页。笔者未对国企进行研究，对上述观点不予评论。

在党内法规中也找不到这样的安排——先由领导机关研究提出决策方案，然后提交党组会议讨论决定。市政府党组（扩大）会议暨市政府常务会议召开：促进慈善事业健康发展，加快引进优质医疗资源，载《青岛日报》2016年9月2日，第1版。可见党组条例（试行）专门规定国企党组决策前置与《意见》之间的呼应关系。李宜春：关于我国行政机关的‘行政首长负责制, 《经济社会体制比较》2008年第6期，第91-96页。

第1项贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措，这其中包括业务工作，例如国务院贯彻落实党中央关于新冠肺炎疫情防控的决策部署。这也是党组决策前置的一个重要因素。

宪法和《地方组织法》没有明确地方各级政府组成部门实行首长负责制，但中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《法治政府纲要》）第18条确认了地方政府部门也实行首长负责制。[63]根据《党组条例》第17条、第26条，这些事项属于党组决策范围，并由党组向党委请示，所以，政府党组请示之前应先行研究并作出决定。

但集体讨论时，面对多数人的不同意见，首长依法有权坚持己见。从党规体系解释来看，党组发挥领导作用不包括作决策，党组与首长之间的关系不是公立高校、医院这类事业单位党委与首长之间的横向分权关系，党组领导下的首长负责制没有制度依据。新中国成立后，各级政府长期实行集体领导制度。[17]辞书例如本书编委会：《中华法学大辞典》（简明本），中国检察出版社2003年版，第803页。那么，第17条最后一项其他应当由党组讨论和决定的重大问题是否包括具体行政行为？过去在对业务工作的领导方面，有的党组习惯于大包大揽、事无巨细都去管，有的则只管干部、业务工作基本不闻不问，这些做法都偏离了党组的功能定位。最终的规范含义包括意志和效力上的最高性、程序上的最后性。

若由首长（一般同时担任党组书记）最终决定，则违背党组集体领导制度。体系解释的基本思想是：适用一部法典的一个条文，就是在适用整个法典，甚至在适用整个法律体系，以实现个别条文的解释结论在法治体系中的融贯性。

行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。[36]许崇德，见前注[14]，第2560页。

由于行政机关党组成员一般都不是外行，所以行政机关党组行使否决性的决策权并不仅限于政治层面因素，党组成员们也应从业务角度集思广益，积极提出建议和意见，充分发挥民主集中制的效能。（二）前后衔接：行政机关党组决策前置 在国家法律未直接给国家机关党组配置决策权的情况下，为了实现《党组条例》规定的党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一（第4条），推动党的主***重大决策转化为法律法规和政策政令（第16条），又不让行政机关党组代行首长的法定职权，就要将党组决策与首长决策之间的关系从横向转为纵向，让党组会议成为领导班子会议决策重大问题的前置程序。

另一方面，《党组条例》规定了国企党组决策前置，没有规定国家机关、人民团体等其他单位党组决策前置，不是立规者的有意沉默。[2]中央办公厅法规局法规处：党组制度的守正创新，《机关党建研究》2019年第6期，第31、32页。（一）类推适用：国企党组决策之前置程序 类推适用是在法体系之内填补具体规则缺失的首要方法。[43]恩吉施也认为，寻求规范之间逻辑一致的体系解释很少能与目的解释分开。

公立高校、公立医院这类事业单位的内部领导体制属于党章第33条第5款规定的党委领导下的行政领导人负责制，其党委对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。反观《党组条例》，从2015年试行条例第9条，到2019年修订后的条例第16条，对党组发挥领导作用的概括都是9字诀——把方向、管大局、保落实，并没有写作决策。

党组审查性决策的重要特点是叫停否决，以充分发挥把方向、管大局的作用。根据党章第48条，党组不是国家机关等单位的领导机关，而是领导机关中的发挥领导作用的党组织，并不与本单位行政领导人分享决策权。

……国务院全体会议决定任命贺一诚为澳门特别行政区第五任行政长官。可见，国家法律规定了公立高校党委直接就行政工作中的重大问题作决策，党内法规和规范性文件在法律基础上对校党委的决策范围作出细化。

这就清楚地表明，领导班子会议讨论决定的含义是会议讨论、首长决定，而非会议讨论、会议决定。[16]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第171-172页。不过，此问题的答案并不在根本上影响本小节的结论。在某些具体领域，国家权力教义学应细致处理党规与国法的统筹协调问题，本文涉及的行政机关内部领导体制就是一个例子。

如此解释和操作，可达致党的全面领导和依法执政有机统一。[61]《党组条例》第20条第2款：国有企业党组讨论和决定重大事项时，应当与《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规相符合，并与公司章程相衔接。

[40]王利明，见前注[9]，第230页。（三）各有侧重：行政机关党组决策重点 由于行政机关党组成员与领导班子成员的重合程度非常高，为避免党组会议前置可能导致两个会议重复决策而效率低下，或者首长职权落空而消极怠惰的问题，还需要对行政机关党组的决策重点作出科学安排，让党组会议和领导班子会议在决策同一重大问题时各有侧重。

[41]又如凡属‘三重一大事项必须由教育部党组会议集体研究决定，部党组对‘三重一大事项决策负主体责任。[22]2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把集体讨论决定列为重大行政决策的法定程序。

标签： 上海保交所或实行会员制 侨联四海 同心筑梦 天天学习丨实干笃行为人民·时时放心不下 习近平对四川凉山州金阳县山洪灾害作出重要指示 人民领袖｜实干家习近平